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王自力的博客

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经济学博士(后)、教授、研究员,研究领域:货币政策、金融稳定、制度创新与工具创新。

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统一金融监管的国际经验与中国步骤  

2008-08-12 11:53:06|  分类: 财经 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  功能性金融监管能更有效地应对混业经营 
 
  我国金融业的混业经营将逐步深化,交叉性、跨行业、跨市场的金融业务会越来越多,金融控股公司将成为未来我国金融业经营的主要形式。金融监管体制要走在金融业发展的前面,才能有效防范金融风险。从国际经验看,我们可以朝着功能性金融监管的方向转型。 

  功能性金融监管概念是由哈佛商学院罗伯特·默顿最先提出的。所谓功能性金融监管,是指依据金融体系基本功能而设计的监管。较之传统的金融监管如机构监管,它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调,且更具连续性和一致性,具有三个方面的优势。 

  一是功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能,并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则,从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题,避免监管“真空”和多重监管现象。 

  二是功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势,强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管,主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险。 

  三是由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性,使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性,能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。 

  鉴于功能监管的诸多优点,英国、德国等设立了综合的监管机构来对金融业实施整体监管。美国现在实行的是“伞形监管”,与功能性监管并不完全相同,但美国也依据功能监管的思想,通过《1999年金融服务法》对监管体制进行新的设计。 

  中央银行与综合监管机构的分立与合作 

  在功能性监管的模式下,中央银行与综合监管机构的职能将被重新划分,但仍然需要中央银行与综合金融监管机构协力对银行进行共同监管。中央银行的主要职责是货币政策的制定和实施,但同时也承担着维护金融市场整体稳定、防范系统性金融风险的职责,而后者同对金融业务和金融产品的监管密不可分。在混业经营背景下,由于金融创新的发展和产品边界的模糊,金融监管面临更大的挑战,监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。 

  英国在成立金融服务局(FSA)、统一金融监管权限后,随即由财政部、英格兰银行和FSA达成三方谅解备忘录,明确由英格兰银行负责金融系统的整体稳定,FSA负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架,包括设立一个由三方代表组成的常务委员会,用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜;规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排,以解决信息交流、共享问题;规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排,以充分发挥各个机构的优势,又避免监管摩擦或真空。 

  中央银行在金融监管中不可或缺的作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求德国改革银行监管框架、将中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下,德国于2002年仿效英国建立了金融监管局,统一监管所有金融机构,而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是,经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出,银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系,从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是,为节约监管资源,金融监管局仅设在联邦一级,不在各州设立分支机构,对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担,但需向金融监管局报告,由后者做出最终决定。同时,德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构,金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息,因行使监管职能所必需的信息要从德意志银行获取,德意志银行要向金融监管局提供涉及金融机构资本金与流动性方面的信息。 

  当务之急是确立央行监管总协调人的地位 

  从长远看,我们应借鉴成本更低、效率更高的统一监管模式,积极探索金融监管委员会的构架,将银行、证券、保险业的监管职能统一到该机构之下,对金融业实行统一监管。但是,在统一的金融监管委员会建立之前,从我国目前金融监管的基本格局出发,美国的伞形监管模式无疑具有借鉴价值:在现阶段,人民银行应作为伞形监管的主监管者和总协调人,负责对控股母公司和整个金融集团进行综合性的监管;银监会、证监会和保监会作为功能监管者,分别负责对所属行业的子公司进行监管。 

  目前在我国,虽然2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》,对人民银行与监管机构之间的监管信息交流及分业监管协调等做了原则性规定,却没有为建立一个行之有效的可能协调机制提供足够的资源。 

  事实上,只要认真考察国外金融监管实践,就会发现这样一个具有共性的特征,即存在一个监管者对金融机构进行总体监督和控制,在单一监管模式下是综合金融监管机构,在伞形监管模式下则是位于伞形结构顶端的中央银行。惟其如此,金融监管机构之间的协调才具有坚实的平台,金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提,而中央银行对金融市场的宏观调控和监督也才能拥有广阔的空间。 

  反观我国上述法律有关协调机制的条款,并未创设这样一个监管主体,甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地,只是相对零散地规定了人民银行同银监会及其他金融监管机构作为平等主体相互配合和协调的一些义务。《人民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”的内容,虽然提供了这方面的可能,但却一直停留在原则层面。因此,仅就建立全面金融监管协调机制而言,当务之急是在法律上确立人民银行作为监管总协调人的特殊地位。 

  与此同时,必须加快金融控股公司立法。在金融控股公司的规范发展方面,必须督促控股公司内部各法人机构建立健全的内部治理机制,推动内部“防火墙”建设。 

——原载《21世纪经济报道》2008年8月9日 
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