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王自力的博客

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经济学博士(后)、教授、研究员,研究领域:货币政策、金融稳定、制度创新与工具创新。

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央行大区行体制可能回归?(1)  

2007-05-23 16:30:41|  分类: 个人日记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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有媒体报道,随着货币信贷职能以省为单位的属地化调整,以及首批河南、河北、浙江、福建等省会中支和深圳市中心支行由副局级升格为正局级,中国人民银行实行近6来的大区行体制将逐渐淡出,不太长的时间内,整个管理体制很可能重新回归到1998年设立大区行前。 

中央银行体制是现代金融体制的核心,而中央银行分支机构的设置则是中央银行体制的重要内容。因此,是按经济原则继续推进人民银行分支机构的改革,还是将业已完成的部分改革——人民银行大区行体制退回去,回归原有按行政原则设置人民银行的分支机构,的确事关人民银行体制改革的方向,涉及制度安排层面如何保证中央银行相对独立性,从而通过它正确无误地制定和贯彻实施货币政策的大问题。 

一、历史回眸:原人民银行分支机构设置的弊端 

自中央银行制度产生以来,因应市场和计划两种经济体制,各国中央银行分支机构的设置虽各有差异,但大体均表现为两种模式,即或者按经济区划设置分支机构或者按行政区划设置分支机构。 

按经济区划设置分支机构的突出特点是,从实际经济需要出发,区别不同地区市场经济、信用制度发展状况和地区经济发展特点,特别是金融业的发展程度及其在全国的地位来设置分支机构。经济发展需要就设,不需要就不设,经济发达程度高,金融业务量大就设置大一些的机构,反之就设小一点的机构。这种按经济原则设置中央银行分支机构的方法,体现了市场经济规律的内在要求,目前多数国家中央银行的分支机构都是依照这一原则设置的。如美国,将全国50个行政区按经济发展需要,划分为13个联邦储备区,每个区在指定的中心城市设置1个联邦储备银行,多数储备银行又根据业务需要,在本区内设若干个分行。 

按行政区划设置分支机构的方法恰好与前一种方法相反,它强调中央银行分支机构的行政区划。通俗地说,就是哪里有政府哪里就要有中央银行;有什么级别的地方政府,就设相应级别的中央银行。按这一原则设置中央银行分支机构的主要是一些原计划经济国家或部分发展中国家。 

比较上述两个原则,通常前者更符合市场经济发展规律,同时也有利于中央银行排除地方政府行政干预。而后者则不只不经济,而且还增加了政府干预中央银行的机会。特别是在地方政府直接管理经济的情形下,地方经济发展与宏观调控之间多了一个不好解决的矛盾,从而使得中央银行的分支机构夹在这个矛盾当中。多数情况下,中央银行分支机构的重心不得不倾向地方,因为机构是按行政区划设置的,不能不顾及地方经济的发展。结果,中央银行的分支机构反过来“倒逼”中央银行总行争资金争政策,因为谁争得多,谁就意味着多从全国统一的市场中取得更多的资源。表面上看,这似乎是中央银行的分支机构在“逼”自己的总行,但实际上背后却隐藏着最大的地方主义者——当地政府。因此,从这个意义上说,按行政区划设置中央银行分支机构其弊端是很大的。当然它对于高度集中的管理体制的需要来说,又是再方便不过的办法了。 

过去,我国人民银行的分支机构设置,是从高度集中的经济管理体制沿袭而来的。旧体制下的模式是:省、直辖市、自治区设分行,地区一级设中心支行,市、县设支行。1984年人民银行单独行使中央银行职能后,曾设想不再保留县支行一级,人民银行的业务由当地专业银行(主要是工商银行)代理。因此,当时人民银行的县支行基本上都撤消了。但经过实践证明,在经济较为发达的县需要单设人民银行机构,因为中央银行的业务由某家专业银行代理,其他银行很不方便,特别是中央银行的金融监管职能不宜代理,让专业银行自己监管自己实际上十分困难。同时,随着农村多种金融机构和金融工具的出现,没有中央银行专门机构管理也不行。因此,1986年大部分县支行又相继恢复。在这一时期,随着“市管县”行政体制的推行,人民银行原来的地区中心支行也基本上取消,改为在中心城市设二级分行。 

但是,这些变化并未触动原有分支机构的设置模式。到1998年,我国中央银行——人民银行分支机构设置的突出问题仍然是按行政区划设置,即不论各地区经济、金融发达程度如何,也不论业务量多少,从县以上有政府就有人民银行,是什么级别的政府就有相应级别(一般低一级)的人民银行机构。这种按行政原则设置分支机构的模式带来了一系列弊端: 

一是浪费了大量人财物力。一方面经济、金融发达地区的分支机构,任务繁重.人员相对缺少;另一方面在经济、金融落后地区则机构臃肿,人浮于事,业务寥寥无几。 

二是为地方党政府部门不合理干预银行工作提供了方便。当然,党政部门不应有的干预的存在,其根本原因是体制问题,但这种“有政府就有人民银行”的状况,的确也为不合理干预创造了条件。 

三是一定程度上阻碍了市场经济的发展。金融是现代经济的核心,金融体制必须与市场经济的发展要求相适应,才能有力地促进经济建设更好地发展。但在此种状况下,无论两个地区的经济、金融联系多么紧密,只要是这两个地区分属于不同的行政区,有关的问题就非要两地区的人民银行协商解决不可,这是很值得认真检讨的。 
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