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王自力的博客

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经济学博士(后)、教授、研究员,研究领域:货币政策、金融稳定、制度创新与工具创新。

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中国的存款保险制度:分支机构设置与问题资产处置(2)  

2007-05-23 14:52:33|  分类: 个人日记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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四、对问题机构资产处置的国际经验

  目前,尽管已经有80多个国家和地区建立了存款保险体系,但由于各国所处的人文环境和经济发展阶段各不相同,它们在存款保险制度的机构设置中均带有“自己的特色”,因而,在对问题机构的资产处置上,也没有一个统一的模式。概括来看,主要有美国和日本两种类型,美国是通过在存款保险机构内设置资产处置部门来进行,日本则是通过设立资产处置子公司来完成。

  首先,我们考察美国。美国联邦存款保险公司(FDIC)集承保人、监管者和清算人角色为一身。作为清算管理人,FDIC受托管理被关闭机构资产和负债的职责,以尽可能快的速度,最大限度地回收、变现倒闭机构资产,偿付债权人。美国法律规定,联邦存款保险公司在清算过程中,不受美国其他任何机构和部门、任何州的监管。目前,FDIC担任所有倒闭联邦银行和联邦储蓄信贷协会的清算管理人,大部分州也任命FDIC为倒闭州银行的清算管理人。

  联邦存款保险公司的资产处置方式包括三种:

  (1)收购与承接。这是联邦存款保险公司较多使用的策略,主要指由一家健康的参保机构收购一家倒闭银行或者储贷机构的部分或全部资产,至少承担其全部的受保存款,也可以承担其所有债务。收购与承接的交易方式经过长期的发展,呈现出多样的局面,出现了包含损失分担条款的收购与承接方式、组建搭桥银行实现收购与承接的交易方式等。

  (2)存款偿付。当无人投标或者联邦存款保险公司收到的收购与承接标书成本太高时,就采用存款偿付处理办法。一般而言,这一方法往往应用于小银行,因为这些银行的特许权价值很低。在这种处理方式下,联邦存款保险公司直接向存款人支付存款或通过一个代理行向存款人支付(也叫受保存款转移,即IDT)。

  (3)银行持续经营救助措施。在这种处理方式中,联邦存款保险公司向频临倒闭的银行提供贷款、资助、存款、资产收购或承担债务等形式的资金支持,以使该机构免于被关闭,被救助机构的大部分资产都不发生变化。银行持续经营援助方式也被用于推动经营良好的银行收购和兼并频临倒闭的银行或储贷机构。为了避免经营困难银行股东从银行持续经营救助措施中受益,滋生道德风险,FDIC较少采用此措施。

  其次,我们考察日本。日本存款保险公司(JDIC)建立初期,职能仅限于“付款箱”。自八十年代后期,日本泡沫经济崩溃后,金融机构的经营状况不断恶化。为了维持公众对金融体系的信心,日本政府通过修改《存款保险法》,对日本存款保险制度进行了数次改革,提高存款保险机构处置金融风险的能力。

  总体说来,在日本,对破产和频临破产的金融机构进行资产处置的方式包括直接赔付和资金救助。资金救助是指当一家金融机构倒闭时,存款保险机构可以直接接管有问题金融机构,或向另一家金融机构提供资金救助,促成其对有问题金融机构的购并。日本存款保险机构须根据“最小成本原则”决定以何种方式处置资产。

  对有问题金融机构和不良资产的处置是日本存款保险机构的重要工作之一,为此,日本存款保险公司专门设置了三个子公司。

  (1)1999年4月,当局将金融债权管理机构与整理和回收银行合并,并在此基础上组建整理和回收公司。整理和回收公司为日本存款保险公司全资子公司,负责回收倒闭金融机构中无法出让给健康金融机构和过桥银行的不良资产,旨在降低处理问题机构的公共成本。整理回收公司由政府出资,但采用企业的形式,实行市场化运作。近年来,其业务领域不断拓宽,现行的法律框架允许它使用信托、证券化等多种方式处置倒闭金融机构的不良资产,并大幅增加其参与健康金融机构的不良资产处置。

  (2)2002年,日本存款保险公司成立了过桥银行。过桥银行也是存款保险公司的全资子公司。当发生金融机构倒闭时,可由过桥银行先承接倒闭金融机构的部分债权、债务,直至另一家金融机构同意收购,并完成收购程序。过桥银行的期限一般是两年,如需要,可以延长一年。

  (3)2003年5月,根据产业再生法,成立了产业再生机构,为存保公司和农林中央金库共同持股。产业再生公司主要对其所支持的再生企业的主银行外的金融机构以公平市价购买其债权,以便整理债务及调整信用评级等,在使债权银行的债权得到清偿的同时,和主银行合作完成对企业的重组。产业再生机构的成立反映出日本主银行制度下,企业高度依赖银行贷款。银行的不良债权形成,意味着企业经营的困难。对银行类金融机构不良债权的处置过程可以伴随着对企业的重组。

五、问题机构资产处置的经验比较及对我国的启示

  美国是个金融体系和制度发达的国家,市场化程度很高。因此,美国对问题金融机构的处置较多地依赖市场和私人部门,如联邦存款保险公司成功地创立一种基于资产管理公司与联邦存款保险公司经济利益的联盟合同,在制定的处置和出售资产方案,充分借助了市场的竞争机制。其次,美国未设立专门的资产管理公司处置问题金融机构或不良资产,即使在处理金融危机时,原因在于对尚在营业的银行,FDIC原则上不提供协助,银行往往依靠自己的力量消化不良资产。

  80年代建立的重整信托公司(RTC)是临时性的,主要是为了在80年代和90年代中期,储贷协会经营危机日益严重的情况下,解决联邦存款保险公司面临资金不足的问题。此外,联邦存款保险公司处置倒闭金融机构的目标之一,是最大限度地减低成本,必须控制相关处置费用。因此,美国对问题金融机构的资产处置采用了在存款保险机构内完成。

  相比而言,日本的金融体系比较脆弱,金融部门效率低下,不良债权成为威胁整个金融部门安全的重要因素。为防止出现系统性危机,故而日本存款保险公司成立专事处置不良资产和金融机构破产清算、重组的资产管理公司,且赋予其较长的存续期。情况类似的国家还包括韩国。

  韩国的资产管理公司(CAMCO)是永久性的。由政府注资成立的这家永久性金融资产管理公司设立有一项银行不良资产处置基金,资产管理公司除接受政府委托处置银行不良资产外,还承担政府委托的其他不良资产处置任务。

  我国正处于一个经济金融波动较大的时期,不仅潜在的金融风险远未消除,而且银行经营活动中还可能产生新的、较大的风险并对整个金融体系造成影响。因此,如何加大对不良资产的审慎、高效的处置力度,应是未来一段时间不能不认真研究的课题。

  1999年,为深化国有商业银行改革,我国成立了四大资产管理公司来专门处置剥离的不良资产。六年来,四大资产管理公司在探索积累资产处置经验的同时,也取得了令人瞩目的绩效。然而,四大资产管理公司存续期有限,其未来发展方向目前也尚未定论。因此,我国在建立存款保险制度时,借鉴国外经验,能否将四大资产管理公司的未来发展与存款保险机构的资产处置功能结合起来?比如,存款保险制度建立初期,可依赖资产管理公司对问题金融机构进行处置,以充分利用其专业处置不良资产的人力、物力。条件成熟后,可进一步将资产管理公司整合为与存款保险机构相配套的,专事接管和处置问题金融机构的附属子公司。

  事实上,从国际经验看,由存款保险机构设立专门的资产处置组织,能够最大限度地回收债权,降低损失,提高问题银行资产处置的速度和效率。因此,我国在设计存款保险制度时,应优化整合已有资源,将四大金融资产管理公司重组合并后纳入存款保险体系,使之成为存款保险机构的附属子公司,专门负责问题银行市场退出的清理、清算工作。这样做,一可以利用相对成熟的资源优势,为我国存款保险制度的建立节省大量成本;二可以使问题银行的资产得到迅速处置,从而保持金融稳定,维护公众信心;三可以妥善解决好四大金融资产管理公司的未来出路问题。如此方案,
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